Las COP atraen ahora a decenas de miles de participantes. Esta afluencia plantea numerosos problemas y debe reducirse, tanto para que la huella de carbono de un evento centrado en la lucha contra el calentamiento global no sea desmesurada como para que los participantes no se sientan frustrados, lo que solo puede tener un efecto perjudicial en su participación posterior en la aplicación de las medidas adoptadas durante las COP.
Los gobiernos de todo el mundo se reunirán próximamente en Belém (Brasil) con motivo de la 30.ª Conferencia de las Partes (COP30), acompañados por numerosos representantes del mundo de la industria y las empresas, la sociedad civil, institutos de investigación, organizaciones juveniles y grupos de pueblos indígenas, entre otros.
Desde la adopción del Acuerdo de París sobre el cambio climático en 2015, el número de participantes en la COP se ha disparado. La COP28 en Dubái reunió a 83 884 participantes, una cifra récord, y aunque este número se redujo a 54 148 en la COP29 celebrada en Bakú el año pasado, siguió siendo muy superior al de la COP21 en París.
Las recientes «mega-COP» han sido criticadas por su enorme huella de carbono. La investigación sobre la participación de actores no estatales en las COP que hemos llevado a cabo con Lisanne Groen, de la Open Universiteit (Heerlen, Países Bajos), identifica otros dos problemas.
En primer lugar, la cantidad de participantes perjudica la calidad de la participación, ya que un gran número de actores no estatales se ven obligados a disputarse un número limitado de salas de reuniones, franjas horarias para la organización de eventos paralelos, oportunidades para expresarse públicamente y posibilidades de entablar un diálogo con los responsables de la toma de decisiones. En segundo lugar, la tendencia a las «megacop» crea una brecha entre, por un lado, las expectativas de estos actores en cuanto al impacto que esperan tener en el desarrollo de los acontecimientos y, por otro, la realidad de los hechos.
Reducir el número de participantes de manera equitativa.
En cuanto al primer problema, la solución obvia es reducir el tamaño de las COP, pero esto no es tan fácil en la práctica. La decisión de organizar la COP30 en la ciudad amazónica de Belém, de difícil acceso y con solo 18 000 camas de hotel, se consideró un intento de superar lo que se denominó el «pico COP».
Se espera la llegada de decenas de miles de participantes, que no parecen desanimarse por la lejanía del lugar, pero la oferta limitada de camas ha provocado una subida de los precios, lo que suscita inquietudes sobre los costes y su posible efecto en «la legitimidad y la calidad de las negociaciones» , según informa Reuters.
A medida que las COP han ido ganando importancia, han suscitado cada vez más atención por parte de los círculos políticos y los medios de comunicación, hasta el punto de que ahora se consideran «un evento en el que es imprescindible estar presente». Esto anima a las organizaciones no gubernamentales y a otros actores no estatales a participar en ellas. Al igual que la fuerza gravitatoria de los grandes cuerpos masivos atrae a otros objetos hacia ellos, la masa de las «mega-COP» atrae a un número cada vez mayor de participantes, en un ciclo que se refuerza constantemente y se vuelve difícil de romper.
La forma más equitativa de reducir el tamaño de las COP sería poner de relieve la poco conocida categoría de participantes «excedentes». Esta categoría permitía anteriormente a los gobiernos añadir delegados a los eventos sin que sus nombres aparecieran en las listas de participantes, pero ahora sus nombres se hacen públicos desde la introducción de nuevas medidas de transparencia en 2023. En la COP28, hubo 23 740 participantes «excedentes». No se trata de negociadores gubernamentales, sino a menudo de investigadores o representantes de la industria que mantienen estrechos vínculos con los gobiernos.
Las COP son procesos intergubernamentales: son creadas por los gobiernos y para los gobiernos. Por lo tanto, se da prioridad a las solicitudes de acreditación procedentes de los gobiernos.
Solo una vez que se hayan cumplido todos los requisitos gubernamentales se podrán asignar las acreditaciones restantes a los actores no estatales admitidos, denominados «observadores».
Los participantes excedentes se benefician de acreditaciones en detrimento de estas organizaciones observadoras. Presionar a los gobiernos para que limiten o eliminen la categoría de participantes excedentes permitiría liberar muchas más acreditaciones para los observadores, al tiempo que se reduciría el número total de participantes en la COP de una manera más equitativa.
La brecha entre las expectativas de los participantes y la realidad de las COP
El segundo problema, el de la brecha entre las expectativas de los actores y lo que ocurre realmente durante las COP, está relacionado con una concepción cada vez más errónea del papel de los actores no estatales en el proceso de negociación de las políticas climáticas.
Los Estados soberanos son los únicos actores legítimos para negociar y adoptar el derecho internacional. El papel de los actores no estatales es informar y llevar a cabo acciones de promoción, pero no negociar. Sin embargo, en los últimos años, algunos grupos de actores no estatales han multiplicado los llamamientos para obtener «un lugar en la mesa de negociaciones», con la esperanza de poder participar en las reuniones en pie de igualdad con los gobiernos.
Este discurso, ampliamente difundido en las redes sociales, conduce inevitablemente a la frustración y la decepción cuando estos actores se enfrentan a la realidad de las negociaciones intergubernamentales.
Observamos esta discrepancia especialmente entre los actores no estatales que son nuevos en el proceso. Las «mega-COP» atraen cada vez más a nuevos participantes, que quizá no dispongan de los recursos necesarios, en particular los conocimientos técnicos y los contactos, para llegar de manera eficaz a los responsables políticos. La creciente desilusión de estos participantes socava la legitimidad de las COP y esta legitimidad es un activo valioso en un contexto geopolítico en el que se enfrentan a los retos planteados por la administración Trump, pero también corre el riesgo de desperdiciar las valiosas ideas y el entusiasmo que aportan los recién llegados.
Centrarse en la aplicación de las decisiones
Vemos dos soluciones. En primer lugar, las iniciativas destinadas a reforzar las capacidades pueden sensibilizar sobre la naturaleza intergubernamental de las negociaciones y ayudar a los nuevos participantes a comprometerse de manera eficaz. Una de estas herramientas es la «Guía del observador» de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (CMNUCC). Numerosas organizaciones y personas elaboran sus propios recursos para ayudar a los nuevos participantes a comprender el funcionamiento del proceso y la forma de participar en él. En segundo lugar, y de manera más fundamental, es necesario desviar la atención de los responsables políticos, los medios de comunicación y el público de las negociaciones en sí mismas para dirigirla hacia la labor esencial de aplicación de las políticas climáticas.
Las COP son mucho más que simples negociaciones: también constituyen un foro que reúne a los numerosos actores que aplican medidas climáticas sobre el terreno para que puedan aprender unos de otros y crear una dinámica. Estas actividades, que se llevan a cabo en una zona específica de la COP denominada «Programa de Acción», revisten una importancia capital ahora que las negociaciones sobre el Acuerdo de París han concluido y se abre un nuevo capítulo centrado en la aplicación. Si bien el papel de los actores no estatales en las negociaciones intergubernamentales es bastante limitado, resulta fundamental cuando se trata de la aplicación de las medidas decididas en las COP. Las acciones de las ciudades, las regiones, las empresas, los grupos de la sociedad civil y otros actores no estatales pueden contribuir a salvar la brecha entre los objetivos de reducción de emisiones fijados por los gobiernos y las reducciones que serán necesarias para alcanzar los objetivos del Acuerdo de París.
Por lo tanto, la cuestión clave es concentrar la energía y la atención de los actores en el programa de acción y la aplicación de las políticas, de manera que se les dé la importancia suficiente para que ejerzan su propia fuerza de atracción y desencadenen una dinámica positiva en favor de la acción climática. Es alentador ver que la presidencia brasileña califica la COP30 como la «COP de la implementación» y hace un llamamiento a un «Mutirão», un sentimiento colectivo de compromiso y acción sobre el terreno que no requiere una presencia física en Belém. Esto permite tanto resolver los problemas relacionados con las «mega-COP» como canalizar la energía colectiva hacia las áreas que más la necesitan.
Foto de apertura: Los participantes hacen cola para pasar los controles de seguridad y entrar en el Scottish Event Campus (SEC) de Glasgow, el 1 de noviembre de 2021, segundo día de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (COP26). Según su informe sobre desarrollo sostenible, cerca de 40 000 delegados participaron en el evento.
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