Entre promesas aplazadas y coaliciones con intereses divergentes, las COP se suceden y multiplican los foros de negociación sin lograr necesariamente acelerar la acción climática. En vísperas de la COP30, que se celebrará en Brasil, el reto es enorme: salir de la procrastinación climática. Las organizaciones de la sociedad civil desempeñan un papel crucial y cada vez tienen más peso en los foros de la ONU.
La trigésima conferencia de las partes sobre el clima (COP 30), presidida por Brasil, se celebra en Belém, en la Amazonia, en noviembre de 2025. Desde 1995, esta reunión anual de los Estados que han ratificado la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (CMNUCC) solo ha dado lugar a dos tratados importantes: el Protocolo de Kioto y el Acuerdo de París. Su aplicación, cuyos efectos positivos en términos de reducción de las emisiones de gases de efecto invernadero aún tardan en materializarse plenamente, es reveladora de la «procrastinación» que caracteriza la gobernanza internacional de la lucha contra el cambio climático.
Los compromisos adquiridos suelen reciclarse de una COP a otra y su aplicación se pospone con demasiada frecuencia sine die. Es el caso, por ejemplo, del compromiso de los países desarrollados de financiar con 100 000 millones de dólares al año a los países en desarrollo, en el marco del Fondo Verde para el Clima, creado en la COP 15 de Copenhague en 2009. Este compromiso se ha reciclado en las COP siguientes, sin que se haya cumplido. La inercia se explica por los intereses divergentes de los Estados, agrupados en coaliciones heterogéneas.
Sin embargo, el monopolio de los Estados se ve amenazado por las organizaciones de la sociedad civil (OSC). ¿Qué pueden hacer estas organizaciones en favor de la acción climática? ¿Cómo encaja esta tensión en el marco de la próxima COP30 que se celebrará en Brasil?
Una multiplicación de los estadios oficiales desde hace 30 años
Desde la primera COP en 1995, el panorama de las negociaciones sobre el clima se ha vuelto más complejo: al formato inicial se añadió un segundo foro con la entrada en vigor del Protocolo de Kioto (CMP) en 1997, y luego un tercero con el Acuerdo de París (CMA) en 2015, cada uno de los cuales reúne a los Estados que han ratificado dichos acuerdos.
Considerado como un «tratado experimental», una «señal» o un «impulso» que debía conducir a compromisos futuros más ambiciosos, el Protocolo de Kioto no ha producido los resultados esperados. Se basaba en compromisos cuantificados de reducción de GEI por parte de los países desarrollados, con mecanismos de flexibilidad, como el comercio de derechos de emisión. Sin embargo, al no ser ratificado por Estados Unidos, nunca se pudo aplicar plenamente.
En 2009, durante la COP15, se iniciaron las negociaciones para alcanzar un acuerdo multilateral de mayor alcance para la etapa posterior a Kioto. Estas negociaciones fracasaron debido a las tensiones y rivalidades entre los Estados (confrontación entre la Unión Europea, Estados Unidos y China, marginación de los países en desarrollo, etc.).
El Acuerdo de París, segundo resultado importante de las COP, abre en 2015 un nuevo enfoque. Los Estados, tanto desarrollados como en desarrollo, deben elaborar y presentar sus Contribuciones Nacionales Determinadas (CND). En otras palabras, compromisos y una hoja de ruta de las medidas que prevén aplicar para luchar contra el cambio climático de aquí a 2030.
Desde 2016, las COP, las CMP y las CMA se celebran conjuntamente cada año. Las CND fueron objeto de una primera evaluación en 2023. Está previsto que se examinen y mejoren cada cinco años. Algunos Estados se encuentran en la tercera versión, con compromisos que deben cumplirse de aquí a 2035.
Aunque ha sido ratificado por más Estados que el Protocolo de Kioto, el Acuerdo de París adolece del mismo inconveniente: no es vinculante. En cuanto a los compromisos adquiridos por los Estados en el marco de las CND, en su estado actual darían lugar a un aumento de la temperatura media de alrededor de 3,5 °C para 2100, muy por encima del objetivo de 1,5 °C.
Al igual que el Protocolo de Kioto antes que él, el acuerdo no tuvo en cuenta la complejidad de la gobernanza mundial, con la creciente influencia económica ejercida, en particular, por las multinacionales y los países emergentes (es decir, China y la India), que están remodelando las relaciones comerciales internacionales. La cuestión medioambiental ha quedado relegada progresivamente a un segundo plano: la idea de un gran regulador central capaz de definir y distribuir los derechos de emisión parece cada vez menos acorde con la realidad. Todo ello se inscribe, en realidad, en la reconfiguración de las relaciones geopolíticas internacionales, con el auge del Sur global y la crisis latente del multilateralismo.
Al mismo tiempo, el Acuerdo de París, al igual que el proceso de elaboración del texto de las COP, tiende a ocultar los desacuerdos, ya que las decisiones se toman por consenso. Esto da lugar a dificultades muy concretas, en particular para abandonar las energías fósiles.
Las coaliciones de Estados que orientan las negociaciones
A lo largo de los años, la COP se ha visto agravada por una multitud de coaliciones de Estados que defienden intereses diversos. Por lo general, existe una división clásica entre los países desarrollados y los países en desarrollo. En las últimas COP, la ONU ha identificado 14 coaliciones de Estados que han participado en las negociaciones.
Muchas de estas coaliciones están formadas por Estados del Sur (África, América del Sur, Asia): grupo africano, Alianza Bolivariana para las Américas, Grupo de Países en Desarrollo con Ideales Comunes, etc.). Para hacer oír sus posiciones o sus particularidades y llevar su voz a las COP, los países en desarrollo han multiplicado las coaliciones, a veces heterogéneas.
Varios Estados son miembros de varias coaliciones a la vez, en función de sus retos e intereses en relación con el cambio climático y sus niveles de desarrollo económico y social. Por ejemplo, China, India y Brasil son miembros de cuatro coaliciones, las Comoras son miembros de seis coaliciones y Sudán es miembro de seis coaliciones.
Existen varios grupos que prestan especial atención a la cuestión de la financiación climática en relación con temas muy concretos. Por ejemplo, los pequeños Estados insulares en desarrollo, muy preocupados por el problema del aumento del nivel del mar, o los países con selvas tropicales húmedas, muy preocupados por la lucha contra la deforestación.
También hay agrupaciones más tradicionales, como la de los países menos adelantados.
o el G77+China. El grupo paraguas (Estados Unidos, Australia, Canadá, Nueva Zelanda…) reúne por su parte a varios Estados poco dispuestos a asumir ambiciones climáticas. Algunos Estados que han querido diferenciarse y mantener una posición neutral son miembros del grupo para la integridad medioambiental (Suiza, Corea del Sur, México, etc.). La Unión Europea participa en las negociaciones como grupo independiente, aunque cada Estado miembro participa paralelamente en las negociaciones como Parte de la CMNUCC.
Estas coaliciones pueden reflejar los intereses económicos de los Estados en relación con las energías fósiles: el Grupo de Estados Árabes, por ejemplo, reúne a varios miembros de la OPEP, que tienen un mayor interés en mantener el statu quo en materia de energías fósiles.
Las COP, cuestionadas por la sociedad civil
Si bien los Estados son el núcleo de las COP, no son los únicos actores. Las organizaciones de la sociedad civil (OSC) han adquirido un papel considerable en las negociaciones, ya sea junto a los Estados o creando sus propios foros, subsidiarios de las negociaciones oficiales.
Estas OSC, muy heterogéneas, están organizadas en grupos y redes muy diversos. Así, las ONG pueden estar asociadas a fundaciones humanitarias, think tanks, sindicatos, iglesias, investigadores, etc. Es el caso, por ejemplo, de la ONG 350.org o de la ONG Climate Action Network.
Las OSC se expresan no solo a título individual, sino también a través de las redes que las representan o las agrupan, como por ejemplo la Red de Acción Climática o la red Climate Justice Now. Algunas OSC y sus redes organizan eventos paralelos o secundarios más o menos informales para dar a conocer y visibilizar temas muy específicos o aspectos olvidados de las negociaciones (la cuestión de los océanos, la de los pueblos indígenas, la compensación de carbono, las energías fósiles, etc.). Por ejemplo, la ONG Climate Justice Alliance difunde el abandono de las energías fósiles articulado, con una transición energética justa impulsada por las comunidades y los colectivos de ciudadanos, mientras que la ONG Ocean Conservancy se posiciona sobre la cuestión de los océanos. Por su parte, la Organización de los Pueblos Indígenas de la Amazonía trabaja para que se tenga más en cuenta a los pueblos indígenas.
Desde 2015, se ha producido un cambio importante, caracterizado por una multiplicación de los frentes de movilización, con una proliferación de acciones desde abajo, sobre el terreno, lo que desvía la atención de la arena de la ONU. Para estas OSC, esta ya no es el punto neurálgico de la lucha contra el cambio climático.
Una nueva ola de OSC (Just Stop Oil, Friday for future, Extinction Rebellion…) pretende presionar a los responsables políticos y a las empresas, generalmente actores «clave», politizando y radicalizando el debate, a veces basándose en los informes del IPCC, subrayando así la importancia de tener en cuenta los trabajos científicos.
Gracias a las OSC, la justicia climática se ha convertido en un tema importante que está reconfigurando la lucha contra el cambio climático. Paralelamente a estas acciones (huelgas por el clima, bloqueos y sentadas, etc.), otras OSC, más antiguas y/o más estructuradas, están judicializando la lucha contra el cambio climático presentando denuncias contra los Estados. Esto es lo que ocurrió, por ejemplo, en Francia, con el Caso del Siglo, un procedimiento judicial sin precedentes iniciado en 2018 contra el Estado francés, acusado de inacción climática, por cuatro ONG (Notre Affaire à Tous, la Fundación para la Naturaleza y el Hombre, Greenpeace Francia y Oxfam Francia).
¿Qué se puede esperar de la COP30 en Brasil?
Esta reconfiguración debería volver a ponerse en marcha durante la COP30, sobre todo teniendo en cuenta que esta tiene varios significados simbólicos: será la primera COP en la Amazonia, el 20.º aniversario de la entrada en vigor del Protocolo de Kioto y el 10.º aniversario del Acuerdo de París. Tendrá lugar en el país anfitrión de la adopción de la CMNUCC, uno de los tratados fundadores del desarrollo sostenible, instituido en 1992 durante la Cumbre de Río de Janeiro sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo.
Las cartas marco difundidas por el presidente de esta COP, nombrado por el presidente de Brasil, marcan la pauta. Al igual que en las COP anteriores, la financiación de la acción climática de los Estados en desarrollo será un tema importante. Estos Estados, en la dinámica geopolítica del Sur global, con los países emergentes a la cabeza, entre ellos Brasil, subrayarán la necesidad de alimentar y aumentar los fondos dedicados a su participación en la lucha contra el cambio climático, respetando los principios de la justicia climática.
Con el deseo de que esta COP 30 sea la «COP amazónica», Brasil prevé que se refuerce la importancia concedida a los bosques tropicales, con un aumento de la financiación y las inversiones para reducir la deforestación y la degradación de los bosques.
Brasil espera que esta COP sea el punto de inflexión para la implementación de acciones ambiciosas, innovadoras e inclusivas. Se promueve el mutirão, es decir, el esfuerzo colectivo, en un espíritu de cooperación que asocie a todas las partes interesadas (Estados, organizaciones internacionales, colectividades locales, OSC, pueblos indígenas, empresas, ciudadanos, etc.), con el fin de reforzar y reactivar la acción climática desde una perspectiva global.
Foto de apertura: Deforestación por la transformación de la selva tropical en espacio agrícola en la Amazonia brasileña (Benfica, Pará).
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